国外农业保险发展及对我国的启示

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楼主 2018-11-08 15:10:05
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国外农经专家认为,农业科技、农业投入、农业保险是现代农业发展特别是农业可持续发展的关键要素。农业保险是通过保险的手段管理农业生产风险的制度安排,是市场经济和开放经济条件下政府进行农业支持和保护的有力工具。农业保险始于两百多年前西欧的农作物雹灾保险。最早是德国,其后法国、美国、奥地利、丹麦、瑞士等一些国家也先后开办了农作物雹灾保险。同时,牲畜保险、森林保险也在欧洲大陆广泛开展起来。目前,世界上绝大多数国家建立了农业保险制度。随着世界各国对农业保险地位认识的不断提高,越来越重视农业保险的建立和完善,并把建立国家支持的农业保险制度作为促进农业发展、保护农民利益的重要政策手段。


  一、国外农业保险经营主要模式


  (一)政府主导、商业保险公司经营的美国模式


  美国从1939年开始实施政府农作物保险计划,至今已经有近70年的历史。农作物保险制度经过了多次的改革,形成了目前的政府主导、私营商业保险公司经营的模式。这种模式是以国家专门保险机构主导和政策性农业保险为主要特点。联邦农作物保险公司只负责规则的制定、履行监督等职能,并提供再保险,政府对农业保险保费、经营管理费用给予一定比例的补贴;而农作物保险的直接业务全部由商业保险公司经营或代理。它有比较完善的法律法规作为依托,利用优惠政策诱导商业性组织介入其中,最终实现政府淡出、市场主导农业保险的局面。从制度变迁的角度来看,它先是一种强制安排,通过诱致性制度实现制度的演进。为了提高参保率,政府对农业保险采取自愿保险与相对的强制性保险相结合的方式。


  (二)政府主导、政府成立公司经营的加拿大模式


  加拿大于1959年通过《联邦农作物保险法》,该法授以联邦政府和省政府共同支持办理农作物保险,建立联邦和省二级政府组织的农作物保险机构,由其直接负责经营,保险补贴、经营管理费用由政府承担。联邦政府和各地政府按照一定比例进行负担,对农作物保险公司进行业务经营费用补贴,并对经营农作物保险实行免税和再保险政策。加拿大政府对保费的补贴比例为50%。政府对保险采取强制保险和自愿保险相结合的方式。希腊、前苏联也采用这种模式。


  (三)政府补贴和再保险、社会组织经营(民间非盈利团体经营)的日本模式


  1947年12月日本政府重新颁布了《农业灾害补偿法》,开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本形式的农业保险制度的先河。日本的农业保险采取区域性农业共济体制,组织形式采用“三级”制村民共济制度,即以市、町、村的农业共济组合为基层组织,县级机构(都、道、府、县)成立农业共济组合联合会,承担分保,政府通过再保险特别基金会和国家农业保险协会等机构,为共济组合联合会提供再保险和保费补贴,将农业风险在全国范围内分散。日本采取强制保险与自愿保险相结合、强制保险为主,政府对主要农畜产品生产的保险都是强制性的,达到预定规模的种植稻谷、小麦、养殖的农户必须参加农业保险。农户参加保险仅承担很小部分的保费,大部分由政府进行补贴,还对农业保险实行再保险政策。


  (四)政府政策支持、自愿互助合作经营的法德模式


  该模式的特征是农业保险主要由各级相互保险公司或保险合作社经营,政府对各种形式的互助保险从法律和财政上给予大力支持。法国政府的政策支持包括通过提供优惠利率贷款和担保、提供公共灾害援助金来补偿商业保险公司的损失,如通过公共援助金对由于干旱给畜牧业造成的损失以及其他灾害造成的损失进行补偿。遇到大灾时,政府对商业保险公司实行优惠税收或免税政策,并提供止损再保险。
  德国也采用这种模式。德国以小型互助合作保险为主,组织没有资本股份,成员之间按照比例支付损失份额。政府对互助合作保险以发放补贴、提供再保险、提供特大灾害补偿等方式予以扶持。开办的农业保险险种有限,一般只办理雹灾、火灾和其他特定灾害保险。农民自愿投保,保费全由自己支付。


  (五)政府和金融机构主办、政府控股公司经营的发展模式


  菲律宾是这一模式的主要代表。根据《农业保险法》,菲律宾政府和金融机构共同出资成立了由政府控股经营的农作物保险公司及分支机构,负责农业保险的具体经营。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴(占费用补贴的75%),政府金融机构通过贷款资金进行支持,将保险与金融机构贷款结合。保险主要是农作物品种如水稻、玉米等。


  (六)严格限定承保条件的商业性经营的发展模式


  这一模式仍是农业保险发展的重要模式之一。1791年在德国诞生的雹灾保险即是由商业保险公司经营。政府不对保险进行补偿,商业保险公司资金来源主要是保费收入。为确保实现利润,商业保险公司对农户(场)的承保条件有严格的限制,对入保品种也有严格的界定,还确定了较高的免赔比例,如智利国民保险集团的免赔比例为30%。


  (七)有重点选择性扶持的发展中国家模式


  其特征是政府选择几种本国最主要的粮食、经济作物进行强制性保险,并提供财政资助,农业贷款与保险挂钩。


  二、国外农业保险发展的经验


  (一)实行农业保险立法并将其摆到重要位置


  国外农业保险发展的实践表明,政府为促进农业保险的健康发展必须制定完善的法律制度。农业保险作为一种农业发展保护制度,对法律的依赖程度是相当高的。在实践中,农业保险往往由于保险公司财力有限、风险过大、成本过高而难以持续经营,所以需要建立政策性的农业保险制度,借助于财政税收优惠和补贴等来支持其发展,这些必然要求国家农业保险立法的健全和完备。农业保险法对农业保险的目标、保障范围及水平、组织机构及其运行方式、政府的作用、农民的参与方式、初始资本筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面都进行规范。

  同时应考虑到农业保险法的适时性,即根据经济发展适时调整农业保险法,使其更好地为农业生产服务;也要注重其可操作性。如墨西哥、巴西都有农业保险方面的立法颁布时间不长即废除或颁布后根本就没有实行的情况。


  (二)根据经济发展水平调整农业保险经营模式


  农业保险经营模式的转变过程实质上是不断适应农村经济发展的过程。从美国、加拿大、日本、法国等国的农业保险发展可以看出,各国在农业保险的发展过程中不断地调整其经营模式,典型的是美国,其农业保险经历了自由竞争阶段、私企经营阶段和政府直接参与保险业务阶段,曾受到了参与率低、逆选择和道德风险以及项目精算不准确等难题的困扰,最终形成了由政府宏观调控、立法管理、财税补贴、由私营保险公司经营的模式。加拿大农业保险发展也同样经历了农业保险模式的不断调整过程,从私人型农业保险经营模式调整为政府资助型农业保险经营模式,再调整为目前纯政府型的农业保险经营模式。
  在调整农业保险发展模式的同时要进行农业保险经营模式的创新,进一步转移风险。如把保险与金融市场结合起来为农业灾害提供风险保障,它通过发行具有特定约束条件的要求权并将其直接卖给金融投资者来实现风险转移的目的。


  (三)绝大部分国家都在财政上给予大力支持


  农业保险是一种政策性很强的保险,要求发挥政府的主导作用。国外农业保险的实践表明,农业保险具有很强的外部性,对增进消费者福利和社会稳定具有重大作用,但它本身经济效率低下,政府必须通过农业产业政策和财政转移支付等补贴手段支持农业保险发展。政府积极的政策性运作是农业保险得以发展的重要保证,其补贴与介入是农业保险发展的必要条件。
  政府对农业保险的扶持措施主要有:一是对参加农业保险的农户实施保费补贴,减轻农民交费负担;二是经营管理费用补贴;三是国家专门设立农业再保险公司,通过对农业保险的再保险分担风险;四是对农业保险经营实行税收减免政策。


  (四)突出了农作物再保险机制的构建


  由于农业保险低保额、低保障、高风险、高赔付、高成本等特点,需要构建农业再保险体系来分散农业风险。构建农业再保险体系不仅是对农业保险的一种支持,更是一种使农业保险走向良性循环的制度安排。通过农业再保险业务可以扩大农业保险原保险人的承保能力,增加业务量;可以降低原保险人的经营成本,分散风险,保障其业务经营的稳定性。
  从国外农业保险实践看,成功的农业保险模式中不乏农业再保险体系。例如,美国根据《联邦农作物保险法》创立了联邦农作物保险公司,该公司作为美国政府全资的保险公司,对私营保险公司销售的农作物保险通过承担再保险责任予以支持。而日本则形成了由共济组合联合会提供一级再保险、政府机构提供二级再保险的二级再保险体系,进一步分散了农业风险。


  三、国外农业保险发展对我国的启示


  我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、频度高、分布广。为了稳定农业生产、减少自然灾害对农民收入的影响,农业保险也于2004年开始了新一轮试点。国外农业保险发展的成功经验对我国农业保险试点的发展及进一步推广不无借鉴作用。


  (一)对农业保险进行正确定位


  正确的定位是开展和发展农业保险、将农业保险实践向前推进的前提条件。对农业保险的定位直接影响农业保险的发展方向和方式。从国外的实践看,各国举办农业保险的政策目标有两类:一类主要是推进农村社会保障(社会福利)制度的建设,同时兼顾农业发展;另一类主要是促进农业稳定发展。对我国来说,则是要通过农业保险,使农业生产在遭受自然灾害后能迅速恢复生产,保障农业的持续和稳定增长,为市场提供充足的农产品。我国农业保险的目的应是提高农民灾后恢复生产和生活自救水平,在政府救助(基本保障)之上提供补充保障。


  (二)加强对农业保险的立法


  农业保险规范、有序、健康发展依赖于完善的法律法规体系。我国目前对农业保险业务尚无一套完整的法律、法规予以扶持。因此,国家应加强农业保险立法,以法律的形式保障农业保险的发展,确保农业生产者的利益;用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应具有的职能和应发挥的作用,避免政府支持农业保险的随意性,并以此提高农民的保险意识。


  (三)选择合理的农业保险经营模式


  我国应在借鉴国外发展经验的基础上,把政府主导下的政府与商业保险公司“混合经营”的模式作为我国农业保险的主导形式,发展形式多样的农业保险组织。多样化的农业保险组织形式包括在有条件的省份设立地区性的政策性农业保险公司、设立专业农业保险公司、引入外资农业保险公司、成立农业相互保险公司、商业保险公司代办农业保险业务、采取保险证券化运作方式、保险与金融市场融合的方式等。完善农业保险体系,建立商业性、政策性农业保险并举的农业保险体系。


  (四)加大政府的政策和财政扶持


  首先,我国应确定农业保险的强政策性,确定政府在农业保险中的重要作用;其次,要结合国情对农业保险实行专项拨款。2007年中央财政已经拿出22.5亿元对农业保险进行专项支持, 2008年中央财政将安排60.5亿元进一步扩大农业保险试点范围和品种,可见政府的财政支持力度在不断加大。


  (五)建立农业保险的再保险机制


  农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担的风险责任。在我国农业风险频繁发生的情况下,农业再保险就显得更为重要。农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性,使国内外再保险公司跟进研究利用再保险机制,制定农业再保险分保方案,分散农业保险经营风险,支持农业保险业务稳健发展。


  (六)加强培养农业保险专业人才


  目前,我国农业保险人才很匮乏,各地对农业保险专业型人才需求的呼声也较大。因此,应加强农业保险人才的培养,如在开设保险专业的高校加强对农业保险课程教育,为农业保险试点及进一步推广提供人才保障。


  (七)积极探索和引进农业保险的技术创新体系


  从国外农业保险发展的历史可以断言,按照传统保险经营技术,农业保险的市场化经营几乎不可能。走出这一困境的关键在于农业保险技术的创新,解决制约农业保险发展的瓶颈。而现代的气象技术、通讯技术和迅速成长的资本市场为农业保险技术的创新提供了有利的条件和基础。我国农业保险的发展应积极跟踪世界农业保险技术创新成果并加以探索和引进。政府还应进行有效的制度供给和政策引导,发展和创新符合我国国情的农业保险技术支撑体系。


  (八)先行总结试点经验,而后逐步推广


  从国外农业保险的发展来看,国外农业保险的发展大多经历了先试点、后推广,先立法、后实验,先起步、后完善的循序渐进、逐步推开的发展历程或长时间的可行性论证,我国应借鉴国外经验,遵循“先试点、后推广,先立法、后实验,先起步、后完善”的原则,保证农业保险的健康发展。

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